胡咏梅，元　静 | “十四五”期间完善义务教育经费保障机制研究

胡咏梅，元　静

(北京师范大学 教育学部/首都教育经济研究基地，北京 100875)

摘　要：“十四五”时期是我国全面建成小康社会后第一个五年计划，对我国2035年实现教育现代化的长远发展将产生深刻影响。针对我国城乡、区域间义务教育发展非均衡特征，“十四五”期间应当分区域、分项目落实各级政府教育支出责任，健全保障财政教育投入持续稳定增长的长效机制。基于对义务教育生均一般公共预算经费和各级政府支出责任的分析，提出“十四五”期间完善义务教育经费保障机制的改革路径：第一，综合考虑各省经济发展水平和财政能力划分四类区域，分区域、分项目确定各级政府义务教育经费支出的分担比例；第二，调整部分支出项目的责任主体，建立“中央和地方分项目按比例共担、以省级为主”的义务教育教师工资保障机制；第三，分区域确定生均一般公共预算教育事业费和公用经费的最低保障水平。

关键词：义务教育经费保障机制；政府支出责任；生均一般公共预算教育事业费；生均一般公共预算公用经费

2005年《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(以下简称“新机制”)是我国健全义务教育转移支付体系过程中的一项重要改革举措。从2005年开始，农村义务教育被逐步纳入公共财政保障范围，建立起中央和地方“分项目、按比例”分担的农村义务教育经费保障机制。2006年修订的《义务教育法》规定义务教育经费投入实行“国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实”的体制。2012年《关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知》提出省级财政和教育部门在经费安排上重点向农村、边远、民族、贫困地区倾斜，并且对“省级统筹”中省级政府的职责做了较为明确的规定。2015年《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》(以下简称“城乡统一新机制”)提出建立“城乡统一、重在农村”的义务教育经费保障机制，要求城乡义务教育建立起统一的“分项目、按比例”分担经费的保障机制。哈巍等学者认为，这一“城乡统一新机制”“力图补齐农村教育发展的短板，真正实现我国义务教育的均衡化、高质量的发展”^[1]。2019年《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称“新改革方案”)对义务教育经费的中央和地方分担比例进行了调整，对于生均公用经费、家庭经济困难学生补助和校舍安全保障经费的中央和地方分担比例，由原来东、中、西三类地区不同比例细分为五类地区5档比例。

2005年“新机制”颁布是我国义务教育经费改革的转折点，自此之后，中央和地方政府逐步明确各项目的分担比例，义务教育经费投入总量迅速增长^[2]。2017年，我国小学财政性教育经费占GDP比例为1.36%，与2015年OECD国家平均水平(1.35%)基本持平，而我国中等教育的这一指标(1.49%)落后于2015年OECD国家平均水平(1.77%)^[3]。在义务教育经费投入的均衡性方面，我国区域间的“中部塌陷”问题比较明显^[4－6]，区域内部的不平等问题也呈现上升趋势^[7]。并且，部分地区县级政府财权和事权的不均衡造成的义务教育经费投入不足^[8]，省级及以下政府义务教育支出责任不明确造成的经费投入激励不足^[9]，以及支出行为偏差^[10]等问题，也是一直以来学者们关注的重要内容。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会后第一个五年计划，对我国2035年实现教育现代化的长远发展将会产生深刻的影响。针对我国义务教育发展城乡、区域间不均衡的现状，“十四五”期间应当分区域、分项目落实各级政府义务教育支出责任，继续加大义务教育经费投入，健全保障财政教育投入持续稳定增长的长效机制。本文围绕“十四五”期间如何进一步完善义务教育经费保障机制展开研究，依据我国义务教育经费执行情况数据和省级政策执行文本，对义务教育生均一般公共预算经费和各级政府支出责任进行分析。在此基础上，尝试建立更为合理的区域划分和各级政府经费支出分担比例，同时设定义务教育生均一般公共预算教育事业费和公用经费拨款标准。

义务教育财政体制的变迁与公共财政体制变迁、教育发展目标紧密关联。改革开放至今，我国的财政体制经历了从“分权”到“集权”再到“适度分权”的演进历程，义务教育发展目标从有步骤地普及义务教育，到全面普及义务教育，再到义务教育均衡发展和优质均衡发展，在此背景下我国义务教育财政体制经历了从“多元筹资”到“以县为主”再到“经费省级统筹，管理以县为主”的转变^[1]。围绕本文需要探讨的核心问题，以下重点梳理2005年“新机制”实施以来，我国学者关于义务教育经费投入现状(充足性、均衡性)和各级政府支出责任分析的相关文献。

在已有研究中，常常使用义务教育经费投入总量、义务教育经费投入总量占GDP比重、财政性义务教育经费占GDP比重、财政性义务教育经费占财政性教育总支出比重等指标衡量义务教育经费的充足性。2005年之后义务教育经费投入总量快速增长，但随着教育经费基数增大，教育经费增速在2017年之后放缓，财政性义务教育经费占GDP比重、义务教育经费占总教育经费比重也在快速增长之后趋于稳定^[2]。但是义务教育尤其是小学教育经费充足性指标稍落后于国际水平^[11]。此外，也有学者从教育经费投入是否满足实际需求分析了教育经费的充足性。例如，范丽萍、李祥云在研究中从教师工资、公用经费、办学条件、学校负债等实际需求角度指出义务教育经费投入的不足^[9]。吴宏超、吴会会对深圳市公办中小学校长问卷调查发现，校长普遍认为现行生均拨款标准偏低，与实际的生均经费支出存在较大差距^[12]。董世华2011年对湖北、江西两省六县市的调研结果表明，寄宿生每月的生活及交通费约为289元，按9个月计算则每年需要支出2601元^[13]，这一结果远高于现行补助标准。

在义务教育经费投入均衡性的研究中，李小球、李琼计算了省级义务教育生均经费的基尼系数、极差率等指标，研究发现全国范围内义务教育省际均衡性不断改善，但是区域间差异问题日益突出^[14]，当前义务教育经费投入在区域间出现了比较明显的“中部塌陷”问题。从中部地区各省份的经济发展状况来看，原定的东、中、西部地区的划分方式，已经不能很好地适应中部地区部分省份的经济发展状况，地方财政能力的不足与政策支持力度低成为义务教育经费“中部塌陷”问题的主要原因^[4]。此外，义务教育经费投入在区域内部的不平等问题也呈现上升趋势，尤其是经济水平较高的东部地区内部差异更为凸显^[7,15]。而且，还有学者指出义务教育的省内县际差异比省际差异更大^[16－17]。

在有关义务教育经费各级政府支出责任的研究中，李振宇通过分析省级政府政策文件，发现各省份具体划分分担比例并没有改变以区县为主的教育支出分权模式，省级政府的经费统筹责任带有较为明显的累退特点(即支出数额越大的项目，省级政府的统筹作用越弱)^[18]。高如峰认为农村义务教育经费支出责任应当遵循“较高层次的政府应当承担较大的财政责任”的原则。他按照东、中、西部地区设计了体现区域差异的农村义务教育政府投资模式，经核算中央和省级政府需承担接近70%的经费责任^[19]。袁桂林根据东、中、西部地区的发展状况，提出了不同的教育支出分担方案。他认为东部地区发达省份可以完全由省级及以下政府分担，其他省份通过测算生均教育成本和县级财政实际水平，明确四级政府的分担比例；中部地区可以按人均GDP进行分类分担，中央和省级财政为支出责任主体；在西部欠发达地区，农村义务教育经费最好采用按经费需求的性质进行分担的方式；在特别贫困地区，农村义务教育投入完全由中央和省级财政分担^[20]。陈静漪提出了“以县分类”的义务教育经费分担模式，将全国的县级单位划分为五个层次，分别确定中央、省级、县级财政分担的比例^[21]。

综上，随着我国义务教育经费保障机制的不断改进，义务教育经费的充足性和均衡性均有了较为明显的改善。但是从义务教育发展的实际需求出发，当前的教育经费投入还不能完全满足优质均衡发展的需求，义务教育经费投入在区域间、区域内部的不均衡问题也较为凸显。对于这些问题的解决，需要合理划分区域类型，分区域、分项目进一步厘清各级政府的支出责任，同时合理确定生均预算教育经费的最低保障水平。

(一)义务教育生均一般公共预算经费增速放缓

本文首先对义务教育经费“新机制”实施以来，我国义务教育阶段经费执行情况进行描述统计。图1呈现了普通小学和普通初中生均一般公共预算教育事业费和公用经费水平及各年增长率。

由图1可知，全国层面上，普通小学和普通初中生均预算教育事业费和公用经费均呈逐年增长趋势。但增长率呈现波动变化，尤其是2007－2013年间波动幅度较大，2013年之后呈现缓慢下降态势。目前中国经济

发展也进入增速放缓的“新常态”阶段，需要精准测算“十四五”期间的义务教育经费拨款标准和合理分配各级政府支出责任，从而使各级政府财政经费更好地保障义务教育优质均衡发展目标的实现。

图1　2006－2018年普通小学和普通初中生均一般公共预算教育事业费和公用经费水平(单位：元)及各年增长率(%)

数据来源：2006－2018年《全国教育经费执行情况统计表》。

(二)义务教育预算经费在区域间呈现“中部塌陷”

普通小学和普通初中生均一般公共预算教育事业费测算情况如表1所示。全国及三大区域^①的普通小学和初中生均一般公共预算教育事业费呈现稳步增长的趋势。2014到2018年间，对普通小学而言，东、中、西部地区各省份平均年增长率分别为6%、9%、9%；对普通初中而言，东、中、西部地区各省份平均年增长率分别为9%、9%、11%。

比较东、中、西部地区义务教育生均一般公共预算教育事业费水平来看，2014－2018年，中部地区的P25(最小四分位数)、均值均低于全国水平。这与中部部分省份(如湖南、安徽、河南等)人均财政支出水平较低、对于义务教育投入能力不足有关，使得这些省份生均一般公共预算教育事业费一直处于较低水平，并且没有形成一个较高水平的平均年增长率。

普通小学和初中生均一般公共预算公用经费测算情况如表2所示。全国及三大区域的普通小学和初中生均一般公共预算公用经费呈现稳步增长的趋势，东部地区和西部地区的最小值有降低趋势，这与部分省份呈现负增长有关。2014到2018年间，对普通小学而言，东、中、西部地区各省份平均年增长率分别为4%、7%、6%，其中辽宁、上海、江苏、新疆表现为负增长；对普通初中而言，东、中、西部地区各省份平均年增长率分别为7%、6%、6%，其中辽宁、湖南、青海表现为负增长。

比较东、中、西部地区生均一般公共预算公用经费水平来看，中部地区小学生均公用经费的P25值自2015年开始低于全国水平，初中自2017年开始低于全国水平，均值始终处于较低水平；在2014－2018年间，西部地区的P25值和均值均低于全国水平。由此可见，中部经济发展相对落后地区也与西部地区一样需要加大来自中央财政的投入，逐步提高中部地区生均公用经费水平。

综上，无论是生均教育事业费还是生均公用经费，中部地区均处于较低水平，这与已有的研究结论较为一致，义务教育经费在区域间出现了比较明显的“中部塌陷”问题^[4－6]。从中部地区各省份的经济发展状况来看，原定的东、中、西部地区的划分方式，已经不能很好地适应中部地区部分省份的经济发展状况，地方财政能力的不足与政策支持力度低成为“中部塌陷”问题的主要原因。

(三)各省份义务教育阶段生均一般公共预算公用经费远高于国家基准定额

自2006年以来义务教育阶段生均公用经费定额标准的提高保障了中小学生均预算内公用经费支出数量不断增长。但是，总体而言，我国义务教育生均公用经费基准定额水平较低，尤其在近几年增幅较小^[22]。通过测算义务教育阶段生均一般公共预算公用经费的最低值来看(参见表2)，全国及东、中、西部地区该指标水平远高于国家基准定额，这表明除了中央分担的公用经费外，地方政府有足够的财政能力保障生均一般公共预算公用经费不低于国家基准定额。因此，国家可以适度调高普通中小学生均公用经费的国家基准定额，通过科学的核算方法确定全国基准定额，以满足义务教育优质均衡发展的需求。

我国义务教育经费保障机制中涉及的各级政府支出责任主要包括：公用经费、“两免一补”项目、校舍安全保障经费、教师工资。2019年“新改革方案”发布后，各省陆续发布了相应的实施方案。本研究搜集分析了18个省(区、市)实施方案，从上述四个主要支出项目，对各级政府支出责任现状进行分析。

(一)公用经费：中央和地方财政分档按比例分担，中央和省级财政承担主要支出责任

2019年“新改革方案”规定“公用经费第一档中央财政分担80%；第二档中央财政分担60%；第三档、第四档、第五档中央财政分担50%。” 各省份按照中央文件中规定的中央与地方对公用经费的分担比例进行了说明，并且对地方承担部分中省级及以下政府的分担比例进行了规定(见表3)。在地方分担的公用经费部分，多数省份进一步对省内市、县进行分档，实施分地区差异分担，多数地区省级财政分担比例在50%以上，薄弱地区省级财政分担超过70%；甘肃、宁夏、四川(除成都市外)由省级财政落实公用经费基准定额的主要责任，海南省级财政分担70%，青海省级财政分担60%。总的来说，中央承担了公用经费的主要支出责任，地方分担部分由省级财政承担主要支出责任。

(二)家庭经济困难学生补助：范围扩大至非寄宿生，中央和省级财政承担主要支出责任

2015年“城乡统一新机制”提出“家庭经济困难寄宿生生活费补助资金由中央和地方按照5：5比例分担”。2019年“新改革方案”规定“将家庭经济困难寄宿生生活补助调整为家庭经济困难学生生活补助”，并制定家庭经济困难寄宿生和人口较少民族寄宿生生活补助国家基础标准。所需经费由中央与地方财政统一按5：5比例分担。安徽、江西、贵州在实施方案中将家庭经济困难非寄宿生补助标准以寄宿生标准的50%核算，有部分省份根据学生经济困难情况分档核算这一标准，也有部分省份没有明确说明这一比例。在地方分担的50%部分(如表4所示)，天津、广东、贵州、宁夏主要由省级财政分担，青海省级财政分担90%，海南省级财政分担70%，而安徽完全由市县承担；其他省份省级财政分地区差异分担，多数地区省级财政分担比例超过50%，薄弱地区省级财政分担比例超过60%。总的来说，中央和省级财政承担了家庭经济困难学生补助项目的主要支出责任，部分省份对于家庭经济困难非寄宿生的补助标准和范围还需进一步明确。

(三)校舍安全保障机制：中央与地方财政分档按比例分担，地方分担部分中农村以省级财政为主，城市以市县财政为主

2015年“城乡统一新机制”将“校舍维修改造项目”扩展为“校舍安全保障机制”，并且规定“中西部农村地区公办义务教育学校校舍安全保障机制所需资金由中央和地方按照5：5比例分担；对东部农村地区，中央继续采取‘以奖代补’方式。城市地区公办义务教育学校校舍安全保障长效机制由地方建立，所需经费由地方承担”。2019年“新改革方案”在中央与地方分担比例方面进行了调整，“农村公办学校校舍单位面积补助经费由中央与地方财政分档按比例分担，其中：第一档、第二档中央财政分担比例由50%分别提高至80%、60%；第三档、第四档、第五档中央财政由奖补支持调整为分别分担50%、30%、10%。”

由表5可知，在地方分担部分，天津、山东、江西、宁夏由市(区)县级财政承担主要支出责任；山西、安徽、海南等7个省(区、市)由市(区)县级财政承担城市地区主要支出责任，省级财政承担农村主要支出责任；江苏、广东、河北等6个省(区、市)省级财政分地区差异分担。

综上，与2015年“新机制”相比，2019年“新改革方案”明确划分了各档中央财政分担比例，对第一档和第二档省份的分担比例上调幅度较大，第四档和第五档省份的分担比例有所下调。在地方分担部分，农村义务教育校舍安全保障机制支出责任以省级财政为主，部分省份实施分地区差异分担；城市义务教育校舍安全保障机制支出责任以市县级财政为主。

(四)教师工资经费支出：以县为主，省级统筹，中央支持

2009年《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》建立了“以县为主、经费省级统筹、中央适当支持”的义务教育学校绩效工资管理体制。2015年“城乡统一新机制”指出“中央继续对中西部地区及东部部分地区义务教育教师工资经费给予支持，省级人民政府加大对本行政区域内财力薄弱地区的转移支付力度。县级人民政府确保县域内义务教育教师工资按时足额发放，教育部门在分配绩效工资时，要加大对艰苦边远贫困地区和薄弱学校的倾斜力度。” 2019年“新改革方案”进一步明确“中央财政继续通过一般性转移支付对地方义务教育教师工资经费统筹给予支持，地方财政按规定统筹使用相关转移支付和本级财力确保按时足额发放。”由此来看，教师工资并未被纳入“中央和地方分项目、按比例分担”的义务教育经费保障机制范围内。中央财政主要以转移性支付对地方教师工资经费予以支持，由省级政府统筹使用转移支付，市县级财政是保障教师工资足额发放的责任主体。在以上18个省的实施方案中，有14个省对教师工资经费支出项目进行了说明，均与2019年“新改革方案”保持一致。

综上，在18个《教育领域财政事权和支出责任划分改革实施方案》的省级执行文件中，所有文件均依据2019年“新改革方案”对各级政府的各支出项目分担比例进行了修订。根据“新改革方案”以及省级实施方案，可以发现目前各级政府对于义务教育的支出责任具有以下特征或问题：首先，多数省份明确给出了省级与市县级政府的分担比例，依据不同市县的发展差异，给出了不同的分担比例，省级统筹作用得到进一步加强，但是，仍有个别省份没有明确市县级政府的支出责任；第二，中央财政对不同档省份的公用经费和“一补”项目的分担比例不同，对中部和西部地区分担比重较大，地方分担部分多数省份由省级财政承担主要支出责任；第三，中央财政差异分担校舍安全保障机制项目支出，向西部和中部地区倾斜，地方分担部分多数省份省级财政承担农村校舍安全保障机制项目支出主要责任，市县级财政承担城市校舍安全保障机制项目支出责任；第四，教师工资没有被纳入“中央和地方分比例分担”的教育经费保障机制中，其作为义务教育一项大宗支出项目，支出责任依然主要由市县级政府承担，导致经费投入激励不足和支出行为偏差等问题。

随着我国义务教育经费保障机制的不断改进，义务教育经费的充足性和均衡性都有了明显改善。但是从义务教育发展的实际需求出发，当前的教育经费投入还不能完全满足优质均衡发展的迫切需求，义务教育生均一般公共预算经费增长速度呈放缓趋势，且区域间、区域内部的不均衡问题日益凸显。在义务教育的支出责任方面，存在省级以下政府支出责任不明晰，部分地区义务教育经费投入不足，以及教师工资未被纳入“中央和地方分比例分担”的教育经费保障机制之中等问题。上述问题的解决，需要合理划分区域类型，分区域、分项目厘清各级政府的支出责任，同时合理确定生均预算教育经费的最低保障水平。我们将从以下三方面提出“十四五”期间完善义务教育经费保障机制的改革路径。

(一)综合考虑经济发展水平和财政能力划分中央与地方义务教育财政分担比例的分档省份

2005年“新机制”提出“中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。”2015年“城乡统一新机制”进一步按照东、中、西地区划分，明确了各省份的分担比例。这里的东、中、西部地区主要依据地理位置进行划分，并且综合考虑了各省份的经济发展状况等因素。2019年“新改革方案”将北京和上海单列为一档，将原东部地区中的辽宁、福建、山东单列为一档，并且将大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个计划单列市与原东部其他地区列为一档。这种划分仅是考虑了东部地区内部经济发展水平差异，并没有涉及中部地区，难以解决前文所述的“中部塌陷”问题。本研究认为在对省份进行中央与地方义务教育财政分担比例的分档划分时，需要综合考虑各省份的经济发展水平和财政能力，并且根据各省份未来经济的动态变化而及时做出省份分档调整。

为了考察当前分档情况是否反映了经济发展水平和财政能力，本研究选取了2014－2018年人均GDP指标^②反映各省经济发展水平，以人均地方财政收入指标^③反映各省财政能力，采用主成分分析法进行因子分析，计算31个省(区、市)的因子变量的综合得分^④。按照因子综合得分将我国31个省(区、市)划分为四档(如表6所示)。第一档得分低于均值的0.5个标准差(FS〈＝－0.5)，共有14个省份，与2019年“新改革方案”相比，仅有7个(占50%)省份与当前文件中的划分一致；第二档得分是在均值与－0.5个标准差之间(－0.5〈FS〈＝0)，共有7个省份，仅有3个(占43%)省份与当前文件中的划分一致；第三档得分是在均值与2个标准差之间(0〈FS〈＝2)，第四档得分高于均值2个标准差(FS〉2)，第三档和第四档分别有7个和3个省份，有8个省份(占80%)与当前文件中的三至五档划分一致。

综上，综合经济发展水平和财政能力的划分方式与现行政策相比，主要在第一档和第二档省份的划分上存在较大差异。虽然2019年“新改革方案”在原有基础上将原东部地区省份进一步分档，但并没有解决中部地区部分经济较落后省份政策支持力度不足的问题。其中，河南、安徽等中部地区省份在现行政策中，按照第二档的中央与地方分担比例执行义务教育经费支出责任。但是，这几个省份经济发展水平和财政能力综合得分在31个省(区、市)中处于较落后水平，再加上政策支持和倾斜力度不够，造成了义务教育经费的“中部塌陷”问题，部分省份在2014－2018年间的生均一般公共预算公用经费出现负增长。因此，应当打破固有的主要以地理位置进行划分的方式，综合考虑各省经济发展水平和财政能力作为中央与地方分档分担比例的划分依据，根据上个五年计划的指标变化来建立动态的分档机制。对于义务教育各支出项目，按照新的分档确定中央和地方的分担比例，从而保障各省义务教育经费的充足性，以及地方各级政府有财政能力落实中央和地方财政按比例分担的支出责任。

(二)调整部分支出项目的责任主体，建立“中央和地方分项目按比例共担、以省级为主”的义务教育教师工资保障机制

根据巴斯特布尔的“财政支出三原则”^⑤，义务教育作为外溢性较高的公共产品，应由中央和地方政府共同承担。但四个主要项目在政府间的责任划分应遵循其中的技术原则及行动原则，需要因地制宜的项目应由地方政府承担。其中，公用经费基准定额、教师工资等大宗支出项目应由高层级政府承担主要责任，校舍安全保障、家庭经济困难学生生活补助等支出需要依据实际需求因地制宜，则应当以地方政府承担为主。

在公用经费方面，经济发展水平和财政能力较高的第四档省份可由地方政府完全承担公用经费支出责任，第一档和第二档中央与地方分担比例保持不变，分别为8：2和6：4，第三档省份中央与地方分担比例下调为3：7；在地方承担的公用经费中省级财政支出应不低于50%，并且在省内实行分地区差异分担。在家庭经济困难学生补助方面，按照现行的中央与地方分担比例(5：5)，省级政府应当因地制宜计算各县级单位的贫困面和寄宿生、非寄宿生的补助标准，根据各县级单位的贫困面执行差异分担，且省级分担比例不低于50%，对于薄弱地区不低于60%。县级政府在省级补助标准的基础上可适当增加补助额度，增加部分由县级财政分担。在校舍安全保障经费方面，将支出责任主体下移至市县级政府，其中，第一档和第二档中央和省级财政按5：5分担，第三档按3：7分担，第一至三档省份中的城市校舍安全保障经费及第四档省份的校舍安全保障经费均由市(区)县级政府承担。在教师工资方面，将教师工资项目支出责任主体上移，逐步建立“中央与地方分项目、按比例共同分担”的义务教育教师工资财政保障机制。基本工资属于在行动上必须统一规划的财政项目，应由中央财政负担；基础性绩效工资需要因地制宜，且规模庞大的财政支出项目，可以参照公用经费的中央与地方分档情况实行中央和地方按比例分担；奖励性绩效工资同样属于需要因地制宜的财政支出项目，建议由省级财政统筹落实，省内实行分地区差异分担；津补贴项目繁杂(如特设岗位计划教师补助、集中连片特困地区乡村教师生活补助、贫困地区学生营养膳食补助、班主任津贴等)，规模庞大且标准设定难度高，应当由高层级政府(中央或省级)财政负担。

(三)分档确定生均一般公共预算教育事业费和公用经费的最低保障水平

国内学者使用不同的方法对全国或地方的义务教育生均经费支出标准进行了测算。杜育红等人采用成本函数法，以四个省份为例对公用经费标准进行了测算^[23]。卜紫洲等人通过教育目标、教育生产要素数量及价格，建立最低教育支出标准测算模型^[24]。查晨婷采用中位值投入标准法和义务教育办学条件标准法就义务教育生均经费标准进行测算^[25]。

本研究从义务教育经费预算内投入的角度，基于2014－2018年《全国教育经费执行情况统计表》数据，采用最小四分位数投入法对义务教育生均一般公共预算教育事业费和公用经费标准进行测算。首先，根据2014－2018年^⑥31个省(区、市)义务教育阶段“生均一般公共预算教育事业费”和“生均一般公共预算公用经费”数据分别计算平均年增长率。然后，以2018年为基年，对2021－2025年义务教育阶段“生均一般公共预算教育事业费”和“生均一般公共预算公用经费”进行测算。最后，以省为分析单位，按照前文提出的四档省份，并将第三档和第四档省份合并^⑦，计算在2021－2025年的最小四分位数的均值作为分档确定“十四五”期间义务教育生均一般公共预算教育事业费和公用经费拨款标准的依据(测算结果参见表8)。

本文围绕“十四五”期间进一步完善义务教育经费保障机制展开了较为系统的研究，在分析2006－2018年义务教育生均一般公共预算经费数据和2019年“新改革方案”颁布后部分省份落实义务教育经费支出责任实施方案的基础上，依据各省经济发展水平和财政能力重新划分了中央与地方政府分档分担支出省份，调整部分支出项目的责任主体，分档确定了生均一般公共预算教育事业费和公用经费的最低保障水平，为“十四五”期间完善义务教育经费保障机制提供了参考性的建议，这也是本文主要的研究贡献。未来需要通过调查研究检验生均公用经费和事业费拨款标准的可行性，考察中央和地方政府分档按比例分担义务教育支出责任的实施成效和可能产生的新问题，为实现义务教育优质均衡发展提供必要的财政政策支持。